山亭区人民法院

关于开展为非公有制经济发展提供优质司法保障的调研报告

非公有制经济是目前中国经济最有活力的经济成分，从1988年修改宪法开始，非公有制经济取得了法律上的地位，1998年，国家提出了“鼓励、引导、发展”非公有制的发展方针，党的十六大对非公有制经济的地位进行了充分的肯定，这些都表明今后非公有制经济将会获得更大的发展，成为振兴我国经济、提高我国市场竞争力的主力军。进入二十一世纪，我国经济面临日益严峻的国际化竞争，非公有制经济作为我国国民经济中的一支重要力量就必须解决其发展过程中的问题，扫清发展道路上的障碍。作为非公有制经济发展环境中要素之一，法制环境对于非公有制经济的生存发展至关重要。基于此，加强非公有制经济的法制环境建设有着十分重要的现实意义，同时也有利于司法机关在新的经济环境中更好地运用司法职能，为经济的发展保驾护航。作为人民法院，我们也应该为大局服务，应当充分发挥职能，紧紧围绕实现经济跨越发展的首要任务，更好地服务和保障非公有制经济发展。

一、山亭区非公有制经济发展的法制环境现状

（一）非公有制经济内在的法律意识状况令人担忧。一个企业具有良好的法律意识不仅有利于企业树立良好的社会形象，取得社会的信任，同时也有利于企业自身的经济发展。但是目前，我国非公有制经济及非公有制企业家的法律意识总体相对不高。1、对税法、金融法等相关经济法律不了解，在合法的限度内合理支配财富的能力有待加强；2、尊重和保护职工的合法权益的意识不强，尤其是贯彻执行《劳动法》存在严重问题，长期要求职工超时劳动，不按时发放工资奖金，不给职工购买法律规定的保险等现象在非公有制经济中大量存在，劳资纠纷不断，有些甚至升级为恶性的刑事案件，成为治安的重要隐患。3、当非公有制经济自身的合法权益受到侵害时，有相当一部分非公有制经济不习惯使用法律来维护自身的合法权益，宁可与对方“私了”也不愿对簿公堂，一定程度上削弱了法律对非公有制经济的保护力度。

（二）非公有制经济的发展受外部法律环境的制约。经济的发展必须有稳定的政策、坚实的法律作为后盾。我国目前虽然已经进行了三十多年的改革开放，市场经济体制已经初步形成，经济和私法领域的法律法规都在不断完善，但是与西方国家相比仍然存在不小的差距，目前我国的法律体系还不能完全满足发展非公有制经济的需要，主要体现在：1、相应法律法规较少，满足不了非公有制经济发展的需要。我国的非公有制经济本身是在一个十分不公平的环境下发展起来的。尽管九届人大二次会议通过的宪法修正案确立了非公有制经济的法律地位，但由于种种原因导致与非公有制经济相关的法律法规相对较少，同时还有一些法律法规相对滞后。现有的《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国私营企业暂行条例》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国乡镇企业法》、《中华人民共和国个人独资经营企业法》等与非公有制经济相关的法律屈指可数，显然已经难于覆盖非公有制经济发展到今天的全部范畴，使非公有制经济失去了应有的保护，一定程度上阻碍了非公有制经济企业的发展。2、非公有制经济面临的法制环境不公平。除了在筹集资金、税收、资源配置、市场准入、内资与外资的政策等方面非公有制经济与国有企业的待遇存在差异以外，在执法司法领域，也存在不公平对待非公有制经济的状况。在现实中，对非公有制经济的财产权利保护经常被忽视，许多企业家的人身安全和名誉安全得不到保障，影响了非公有制经济的正常生产和经营活动。企业财产与投资人、业主的个人财产、家庭共有财产，无限责任与有限责任在审理中常得不到慎重区分，公民合法的私有财产得不到法律的保护。非公有制经济还面临诉讼难的问题。由于“身份”问题使非公有制经济主体在一些诉讼中出现“不告不理，告了也不理”的现象。非公有制经济在起诉政府和国企时常遭遇闭门羹，致使非公有制经济的合法权益难以得到有效保护。而且非公有制经济诉讼成本高昂。目前一些司法诉讼程序和规定不合理，有些人处理案子不考虑当事人的诉讼成本，而只考虑自己审理案件的便利，用一位非公有制经济家的话来形容非公有制经济打官司：“肥的拖瘦，瘦的拖死”，这样给非公有制经济采用法律手段来维护权益造成了经济上和心理上的障碍。

二、新形势下法院审理涉及非公有制经济案件出现的新情况

（一）从案件数量上看，商事和劳动争议案件大幅上升。自2012年以来，山亭区法院共审理涉非公有制经济主体的各类案件1947件，年均上升12.67%，其中因社会融资不畅导致的借贷欠款纠纷案件1022件；企业裁员、拖欠职工工资导致的劳资纠纷案件299件；买卖、加工、定作、承揽等合同不能履行或迟延履行的违约纠纷案件427件；资金链断裂、业务量下滑引起的建设工程、房地产、商品房买卖纠纷案件等等199件。

（二）从案件类型上看，上升集中在借款、融资等金融案件。除传统的买卖合同、加工承揽合同纠纷案件外，借款合同、融资租赁合同、委托理财合同、预售房退房、汽车消费按揭贷款纠纷等金融案件明显增多。同时，金融案件表现出以下新特点：1、保全措施明显增多，90％以上金融案件提出保全申请，且诉前保全和诉讼保全均呈现上升趋势；2、涉案标的较大，主要是以银行等金融机构为原告的大标的借款合同纠纷增加；3、案件趋于复杂，银行等金融机构和其他债权人主观上表现为急于收回贷款，使案件调解难度加大，由于交易风险的增加，客观上债权人实现债权比较困难。

（三）从诉讼规模上看，群体性案件多发苗头初现端倪。企业一旦出现生产经营困难、资金链断裂，甚至弃企避债，往往就会引发系列诉讼。2012年群体性诉讼案件为5件，2013年为12件。系列诉讼主要涉及：拖欠工人工资以及各项社会保险费、解除劳动合同等劳动争议纠纷，业务往来合同不能履行或迟延履行等违约纠纷、企业欠下的银行贷款和民间借贷债务纠纷等多种形式。其中以借款合同和劳动争议纠纷矛盾尤为突出，并呈现向中小企业、非公有制经济集中，向群体性纠纷发展的态势。此类案件事关民生，安全隐患多，社会反响大，导致潜在的社会矛盾爆发点增多。

（四）从案件的效果上看，处理过程中存在诸多困难。在相关案件的处理中，主要出现以下问题：1、保全难。许多企业根本无任何财产可供保全，有的企业资不抵债；2、审理、执行难。由于涉案企业往往处于停产状态或法定代表人下落不明，案件事实难以查清，判决之后的执行也困难重重，债权人权利得不到及时实现；3、配合、协调难。法院常常处于孤军作战的状态，不利于纠纷的彻底解决。

三、新形势下法院服务非公有制经济的对策与思考

（一）要把握大局，认清使命，增强服务和保障非公有制经济发展的自觉性和主动性。面对越来越复杂严峻的政治经济形势，人民法院要按照党中央、国务院关于扩大国内需求、保持经济平稳较快增长的决策部署，坚决依法保障非公有制经济发展、依法规范市场经济秩序，为非公有制经济创造良好的生产经营环境。法院要真正成为支持非公有制经济发展的坚强靠山，为非公有制经济经营发展提供强有力的法制保障，真正为非公有制经济发展保驾护航。这是政法机关服务于经济发展的首要的政治任务，也人民法院的政治责任和法律责任，更是检验法院审判工作的重要标准。服务大局我们已经强调好多年了，那么什么是大局呢？改革、发展、稳定就是大局。当前，市上和区上如火如荼的园区发展形势，非公有制经济成为园区发展的主角，这就迫切要求人民法院为非公有制经济加强服务，就是要在切实破解发展难题、促进非公有制经济发展上下功夫。人民法院必须时刻保持清醒的头脑和高度的政治警觉，要紧扣“大发展、大建设、大环境”的主题来开展工作，要按照“懂全局、议大事、管本行”的要求，自觉在大局下思考、在大局下行动，进一步增强为非公有制经济提供法律服务的主动性和自觉性，扑下身子进企业，在服务企业的过程中提升司法能力、改进执法作风、促进自身发展。

（二）抓好涉及非公有制经济各类案件的审判

1、依法严厉打击故意杀害、故意伤害、绑架勒索、非法拘禁等侵犯非公有制经济业主人身和财产安全的犯罪活动，抢劫、抢夺、盗窃、诈骗、侵占以及聚众哄抢、故意破坏财物等侵犯非公有制经济财产的犯罪活动，保护非公有制经济所有人或投资者的人身财产安全。

2、依法惩治金融诈骗、合同诈骗、非法经营，以及生产、销售伪劣商品，破坏生产经营，侵犯商标权、专利权、著作权和商业秘密等各类破坏市场经济的犯罪活动，维护正常的市场经济秩序，通过司法手段促进社会诚信体系的建立。

3、依法及时审理涉及非公有制经济的买卖、借款、建筑、加工承揽等合同纠纷案件，依法认定合同效力，准确划分当事人合同责任，及时慎重处理用工、劳资、社保纠纷，以及用地、用水、用电等纠纷，依法保护当事人合法权益，依法制裁违法、背信、坑害债权人、消费者和社会公共利益的违约和侵权行为，保障非公有制经济守法、诚信经营。

4、及时审理非公有制企业在建立现代企业制度过程中，出现的各类股权确认、转让等纠纷，以及涉及非公有制企业破产、停业、解散以及知识产权等案件，促进非公有制企业体制创新、管理创新和技术创新。

5、加强对涉及非公有制经济的税收、工商管理、质量监督、行政收费、海关监管等的行政案件的审理，认真具体审查行政行为的合法性，保护非公有制经济的合法权益。依法制止对非公有制企业的乱摊派、乱收费、乱罚款以及侵犯企业经营自主权的行为。

（三）加强对涉及非公有制经济案件的执行

1、对非公有制经济主体申请执行的，及时立案，及时执行，依法采取强制措施，帮助申请人回收对外债权。对由于地方和部门保护主义干扰而无法及时执结的案件，采取指定执行、交叉执行、联合执行和提级执行等方式，排除干扰。

2、对非公有制经济主体为被执行人的案件，根据被执行人不同情况，采取债转股、“放水养鱼”、“活查封”等措施，尽可能不影响企业正常经营活动。依法区分企业财产与投资人、业主的个人财产、家庭共有财产，区别有限责任和无限责任。慎用拘留等强制措施，不随便拘留法定代表人或业主。

3、非公有制经济企业及其业主生活、经营遭遇重大困难，如当事人之间法律关系明确，被申请人有履行能力的，根据申请依法先予执行。

（四）强化关系非公有制经济良性发展的服务措施。

1、积极延伸审判职能。指导非公有制经济的调解组织及时依法处理各类矛盾纠纷；主动深入到非公有制经济为其讲授法律课、提高员工法制观念；定期走访非公有制经济召开座谈会，听取非公有制经济对司法工作的意见和建议；通过审判人员联系企业界的人大代表、政协委员，及时了解法院工作的社会满意度和非公有制经济对司法的需求。

2、审理好涉及非公有制经济的金融纠纷案件。严格审查确定借贷双方责任，坚决制止企图通过诉讼逃债、消债等规避法律的行为。严厉打击金融犯罪活动和制裁金融违规行为，依法制裁逃废债务行为，维护信贷秩序。

3、审理好涉及非公有制经济重大项目建设和民生工程的案件。对此类案件，要依法快审、快结、快执行，提高司法效率，节约当事人的诉讼成本，在法律层面上为非公有制经济集中精力谋发展创造条件。

4、依法审理好涉及非公有制经济债务的纠纷案件。在处理涉及因资金短缺但仍处于正常经营状态，有发展前景的负债非公有制经济的纠纷时，要注重调解工作，运用综合手段，协调解决发生在非公有制经济的各类矛盾纠纷，促进非公有制经济健康发展。

5、强化各种诉讼救济措施。对债权人提出的诉前或诉中保全措施的申请，在最短时间内完成审查程序，尽快实施冻结、查封、扣押措施，有效控制被诉非公有制经济财产，防止债务企业涉诉后转移有效资产等严重侵害债权人和职工利益的行为。

6、要注意加强与非公有制经济管理部门和群众的联系沟通，尽量运用调解手段，积极化解矛盾纠纷，维护非公有制经济内部和谐稳定，保障非公有制经济正常发展。

7、审理好征地、拆迁过程中的行政诉讼案件。既要支持政府合理的征地、拆迁行政行为，保障社会公共设施的改造与完善，又要防止借征地、拆迁之机，损害群众及企业合法权益的情形发生，防止因案件审理不当而形成大规模的群众性事件，影响社会稳定。

在当前经济社会形势急剧变化、经济发展可能面临更大困难的形势下，无论是对于非公有制经济的生产经营，还是对于法院的司法审判，挑战与机遇并存、困难与希望同在。人民法院必须进一步发挥经济审判职能，积极采取有效措施，为非公有制经济生产经营创造良好的法制环境，为区域经济实现跨越式发展建立良好的经济秩序，推动法院保障和非公有制经济发展双赢上水平。

二〇一四年六月二十日